quarta-feira, 10 de agosto de 2011

O QUE SÃO ACHADOS DE AUDITORIA?

               O Manual de Auditoria de Conformidade do Tribunal de Contas da União conceitua os Achados de Auditoria como qualquer fato significativo, digno de relato pelo servidor designado para o levantamento dos trabalhos de campo. Por “fato significativo” pode-se entender como o decorrente da comparação entre a situação encontrada e o correspondente critério adotado, devendo ser devidamente comprovado por evidências juntadas ao relatório. Ainda segundo o mesmo Manual os achados de auditoria poderão ser negativos (quando revela impropriedade ou irregularidade) ou positivo (quando aponta boas práticas de gestão). A propósito, a minuta do regulamento de uniformização dos procedimentos de correição ordinária das corregedorias dos Tribunais de Contas do Brasil adota essa estrutura. Nela os achados são chamados de “achados de correição”. Para nós, achados de auditoria. 

            Os achados de auditoria podem receber outras denominações, a exemplo dos pontos de auditoria utilizados por alguns órgãos de controle externo. Na verdade, as expressões são sinônimas e remetem a uma mesma realidade.

            Note que a partir da definição formulada foram feitas referências a alguns elementos que, aliás, propositalmente negritamos para colocá-los em relevo nesses nossos comentários.  Tais elementos foram: (1) situação encontrada, (2) critério, (3) evidência, (4) negativo e (5) positivo.  Deixemos de comentar, por ora, os achados negativos e positivos e acrescentemos dois  outros elementos, igualmente importantes: o título do achado e a proposta de encaminhamento. 

            Com efeito, na realização dos trabalhos de campo o servidor designado  deverá ter sempre em mente a preocupação por caracterizar suficientemente e objetivamente as irregularidades que encontrar. Eventuais falhas nesse processo poderão acarretar (e frequentemente acarretam) informações desencontradas e incompletas que facilmente poderão servir de munição  pelos responsáveis (contra os quais foram construídas) para fulminar as restrições apontadas em seu relatório. Portanto, é de suma importância que os técnicos tenham consciência dessa realidade e se acautelem devidamente para evitarem retrocessos nesse sentido. Lembramos que negligências nessa fase processual colocará em dúvida não apenas a competência técnica e profissional de cada  servidor; mas, igualmente, a da própria instituição por ele representada.    

            Os elementos outrora destacados constituem-se em parâmetros seguros para se alcançar uma caracterização suficiente e objetiva dos achados coletados nos trabalhos de campo. Vejamos, resumidamente, o conceito de cada um deles:

            TÍTULO DO ACHADO: todo achado de auditoria deve receber uma identificação que o caracterize e o diferencie dos demais. É através do título que o achado de auditoria ganha individualidade. Fazendo um paralelo: assim como uma pessoa se diferencia da outra através de seu nome, um achado se difere dos demais por meio de seu título.
           
            Recomenda-se que o título do achado deva ser curto e objetivo  devendo refletir, sinteticamente, o núcleo da natureza da irregularidade encontrada. Funciona à maneira de uma manchete de jornal; e sua função é chamar a atenção do leitor para o conteúdo que enuncia. Vejamos alguns exemplos.

            Exemplo 01: servidor irregularmente cedido/requisitado.

            Exemplo 02: acumulação indevida de cargos públicos.
           
            Exemplo 03: descontrole sobre a guarda dos bens patrimoniais.

            Não existe uma fórmula para a construção dos títulos dos achados de auditoria. Ela decorre, muitas vezes, da sensibilidade e experiência de cada servidor. Muito embora contenha esse conteúdo subjetivo, deverá incorporar uma parcela objetiva quando enunciado, a fim de transmitir exato contorno da irregularidade encontrada  para quem o lê o. 

            SITUAÇÃO ENCONTRADA: corresponde à situação existente, identificada e documentada durante a fase de execução da auditoria. É através desse elemento que o servidor encarregado dos trabalhos de campo irá contextualizar o ambiente em que identificou a irregularidade. Através dele serão dadas as principais características daquele ambiente individualizando-o no tempo, no espaço e no modo como a irregularidade se manifestou. Também deverá ser feita referência aos responsáveis envolvidos que, direta ou indiretamente, concorreram para a ocorrência das restrições apontadas, assim como, aos documentos que sustentam o contexto descrito (mediante remessa às “folhas” onde serão encontrados). Em síntese: no tópico “situação encontrada” serão respondidos questionamentos básicos, tais como:

            Quem? Quando? Como? Onde?

            Uma construção correta desse elemento certamente concorrerá para tornar mais robustecido os trabalhos de campo. Exemplifiquemos.

“O Contrato mantido com a empresa (...) para a prestação de serviços de telefonistas e fornecimento de chapas havia expirado em 21 de agosto de 2002. Em decorrência de atraso na preparação do Projeto Básico para atender à nova contratação (fls. AA), o serviço continuou a ser prestado, ainda que sem a devida cobertura contratual. Em 08 de outubro de 2002 a empresa (...) encaminhou expediente à unidade auditada solicitando o pagamento da Nota Fiscal nº Y, referente ao serviço prestado no período de 22/08 a 04/10/2002 (fls. 64). Após os despachos administrativo e jurídico (fls. XX) foi autorizada a emissão da Nota de Empenho nº X em 04 de novembro de 2002, isto é, um mês após a prestação dos serviços (fls. YY). Não obstante, os Srs. Fulano de Tal e Sicrano de Tal, gestores do Contrato expirado, atestaram o cumprimento das normas legais e regulamentares (fls. WW). Com efeito, restaram infringidos tanto o Art. 60 da Lei nº 4.320/64 quanto o Art. 24 do Decreto Lei nº 93.872/86, que vedam a realização de despesas sem prévio empenho”
           
              
            Crítério de auditoria: é qualquer legislação,  norma,  jurisprudência ou entendimento doutrinário que a equipe de auditoria compara com a situação encontrada. O critério reflete como deveria ser a gestão e serve de parâmetros para medirmos o grau de incidência do calço legal dos atos praticados pelo gestor público (imposto pelo princípio da legalidade).

            O critério de auditoria tem fundamento no seguinte: uma lei, um regulamento, uma jurisprudência, um entendimento doutrinário define, em regra, como algo deve ser realizado. Ocorre que na realização dos trabalhos de campo essa regra poderá não está sendo observada pelo gestor público. Consequentemente, existirá uma divergência entre o que o critério de auditoria deseja e aquilo que o agente público realiza. Essa divergência dará origem aos achados de auditoria propriamente ditos. Exemplifiquemos.

            O art. 60 da Lei nº 4.320/64 determina que a realização das despesas sejam previamente empenhadas. O critério aqui adotado é uma lei. Ela resume o desejo do legislador. Contudo, frequentemente nos deparamos (nos trabalhos de campo) com situações em que esta regra não vem sendo observada. Despesas são realizadas sem prévio empenho. Nesse caso, haverá uma divergência entre os atos de gestão e o comando legal. Essa diferença é que chamamos de achados de auditoria. 

            A ausência da referência ao critério de auditoria fragiliza muito os achados além de torná-los vulneráveis a eventuais questionamentos interpostos pelos responsáveis.     

            EVIDÊNCIA: Informações obtidas durante a auditoria no intuito de documentar os achados e de respaldar as opiniões e conclusões da equipe, podendo ser classificadas como físicas, orais, documentais e analíticas. É o elemento mais importante dos achados, pois é através dele que as afirmações feitas nos relatórios de auditoria são provadas. As evidências, portanto, correspondem ao conjunto probatório das restrições pontuadas. Sem evidência não há como provar uma irregularidade. Consequentemente, não há como apenar os responsáveis (aplicação de multa, proposituras de ações judiciais, declaração de inidoneidade de licitantes etc.) e/ou julgar as contas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares. De nada valerá a fé pública que reveste a atividade dos servidores públicos. Sem a evidenciação do achado nenhuma afirmação ou negação feita nos relatórios de auditoria terá validade. Será considerada letra morta. Portanto, para cada achado de auditoria deverá ser juntada uma evidência capaz de sustentá-lo em toda a sua plenitude. Essa evidência, vale ressaltar, não deverá ser maior nem menor que o achado. Explicamos.

            Se constato nos trabalhos de campo que um determinado servidor vem percebendo um valor indevido em sua remuneração nos últimos três meses não necessito juntar, para evidenciar essa situação, a folha de pagamento de todos os servidores e de todos os meses do ano. Isso equivalerá a juntar documentos inúteis no processo de apuração dos fatos. Nesse caso, devemos construir a nossa evidência com uma documentação razoável e suficiente, capaz de sustentar uma eventual proposta de notificação e/ou correção dos valores pagos. A idéia é não gerar volume documental desnecessário prática, aliás, infelizmente, muito comum em sede de auditoria pública em nosso país. Na situação apontada bastará extrair cópia da documentação que comprove o pagamento dos valores supostamente indevidos (dos meses correspondentes) e de mais alguns meses anteriores àquele em que a irregularidade começou a se configurar. É importante que as cópias sejam autenticadas, a fim de que adquiram validade. Para tanto, o registro de praxe nas cópias extraídas (confere com o original)  alcançará essa finalidade.

            As evidências poderão adquirir as mais diversas formas documentais: uma declaração expedida pelo responsável, uma nota de empenho, a folha de pagamento, um termo de responsabilidade pela guarda e conservação de bens permanentes, fichas de controle de estoques, enfim, qualquer documento que seja reputado como legítimo poderá servir de prova dos achados de auditoria.

            Também aqui não existe uma fórmula para a evidenciação dos achados de auditoria. Apenas recomenda-se que as provas coletadas sejam, conforme dissemos, razoáveis e suficientes para sustentar as etapas processuais subseqüentes. A experiência e a perspicácia de cada servidor serão fundamentais para uma perfeita evidenciação.        

                PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO: corresponde ao “fecho” dos achados de auditoria. É o momento em que o técnico irá propor qual o procedimento que será adotado diante dos achados de auditoria por ele relacionados. Normalmente, as propostas de encaminhamento resumem-se no chamamento dos responsáveis aos autos mediante sua notificação para o exercício do contraditório e da ampla defesa. É nas propostas de encaminhamento que deverá ficar claro se haverá ou não notificação solidária de responsáveis.

            Em regra, elas possuem a seguinte estrutura:

“Notificação do Sr. Fulano de tal, responsável pelo Setor (...), a fim de que apresente justificativas para (...) uma vez que ficou caracterizada a infração ao disposto nos arts. (....) da Lei nº (....), conforme inciso II do art. 74 do RI/TCE-AM[1]
  
            Em suma, podemos dizer que a reunião desses elementos no corpo dos relatórios de auditoria torná-lo-á impessoal, objetivo e substancialmente fundamentado, além de apto a sustentar as fases processuais subseqüentes.




[1] Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas.