segunda-feira, 20 de agosto de 2012

ANTECIPAÇÃO DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS: O QUE É?

Muito ouvimos falar em Antecipação de Receitas Orçamentárias (ARO's), mas na maioria das vezes não sabemos exatamente como elas ocorrem. 

As Antecipações de Receitas Orçamentárias são empréstimos que os entes públicos podem fazer (União, Estados, DF e Municípios) para resolver uma momentânea insuficiência de caixa. Elas estão reguladas pelo artigo 38 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Como nascem essas insuficiências de caixa?

Sabemos que os entes públicos fazem uma previsão de quanto ingressará em seus cofres ao longo do ano. Também fixam um teto para os seus gastos. Mas isso é apenas um planejamento anual. Nada diz em relação à programação mensal. 

Por determinação da LRF, até trinta dias após a publicação da lei orçamentária, eles devem fazer sua programação orçamentária e um cronograma de desembolso (art. 8o). Através dessa programação, os entes procuram "casar" receitas e despesas mês a mês ao longo do exercício. Para entender esse processo, pense no seguinte.

É possível que ao longo do ano as receitas possam não se comportar como o esperado. Elas podem cair abruptamente em razão de uma queda na atividade econômica, p. exemplo. Essa queda na arrecadação poderá comprometer a realização das despesas, isto é, poderá faltar dinheiro para os entes públicos honrarem seus compromissos. Pois bem. Ao fazer a programação orçamentária e o cronograma de desembolso eles procuram minimizar esse risco.

Nessa programação, os entes tentam "adivinhar" quanto será arrecadado em cada mês do ano e quanto será gasto. Quando em algum mês do ano a arrecadação das receitas orçamentárias se realizar abaixo do nível esperado e, ainda assim, houver um compromisso inadiável para pagamento sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para atendê-lo, os entes federativos poderão então recorrer às Antecipações de Receitas Orçamentárias para solucionar esse problema. Vamos a um exemplo bem simples.

Um certo ente federativo fez a sua programaçao orçamentária e financeira com os seguintes valores:

                     Janeiro                                                            Abril

Receita: 1.000   Despesa: 1.000                Receita: 1.000   Despesa: 1.000



                     Agosto                                                           Dezembro

Receita: 1.000 Despesa: 1.000                 Receita:1.000     Despesa: 1.000


Admitamos que em janeiro a arrecadação das receitas se comportem exatamente como previsto, assim como a realização das despesas. Nesse cenário, não há insuficiência de caixa.

No mês de abril, contudo, a receita arrecadada foi apenas de 500 enquanto as despesas de 1.000. Temos já aqui um problema. Se todos os compromissos tiverem de ser honrados nesse mês, a saída será recorrer a Antecipações de Receitas Orçamentárias. Como? Antecipando parte da receita que irá ingressar no mês de agosto (ou no mês de dezembro) mediante  empréstimo junto a uma instituição financeira no valor de 500 unidades monetárias (parágrafo 2o do artigo 38). Ele resolverá o problema de insuficiência de caixa em abril, mas dali por diante terá que "pisar em ovos", ou seja, o ente terá que ter cautelas redobradas com seus gastos para que seu endividamente não vire "uma bola de neve". Afinal de contas, de acordo com o inciso II do artigo 38, as ARO's terão que ser quitadas até o dia dez de dezembro de cada ano. Caso haja alguma ARO pendente de pagamento após essa data o ente não poderá recorrer a elas novamente para solucionarem insuficiência de caixa.   

Ao recorrer às ARO's é como se os entes estivessem realizando artificialmente suas receitas orçamentárias. No exemplo dado, quando os recursos ingressarem no mês de agosto (ou dezembro, dependendo da escolha do administrador público) eles deverão ser canalizados para quitação de seus empréstimos. Se isso não ocorrer, começará um processo de endividamento público que poderá comprometer o equilíbrio entre receitas  e despesas.

Muitas prefeituras preferem não recorrer a instituições financeiras para realizarem seus empréstimos em razão dos elevados custos da operação (juros, comissões bancárias, etc.). Como saída, procuram conversar com os orgãos fazendários estaduais para que o processo de antecipação seja realizado através das transferências constitucionais obrigatórias. Desse modo.

Sabemos que 25% do ICMS arrecadado pelos Estados são repassados para os municípios. Pois bem. Se o acordo surtir efeito, o Estado então adiantaria parcelas desses repasses para os municípios. Os custos envolvidos nesta operação seriam bem menores do que aqueles pagos às instituições financeiras.  



  

 

36 comentários:

  1. Muito boa suas explicações. Nem sabia que podia antecipar as Transferências Constitucionais.
    Parabéns!

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  2. Obrigado, rpc_gyn! O Blog foi criado exatamente com esse propósito: disseminar rotinas e procedimentos do setor público brasileiro que, infelizmente, só quem nele trabalha tem conhecimento. Continue visitando esse espaço ao mesmo tempo que solicito que o divulgue entre amigos e conhecidos. Grande abraço!

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  3. gostaria de deixar meu registro também, pois supriu bem e com clareza a dúvida sobre ARO. Parabéns! Excelente didática!

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    1. Obrigado, Eduardo!! Fico feliz por ter ajudado!! Divulgue esse trabalho entre seus amigos e conhecidos. Abraço!!

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  4. Desculpe, prof. Alipio, se minha pergunta soar muito primaria mas, nao sera necessario que o ente "crie" receitas para a quitacao do ARO em tempo habil?

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  5. Ludmila, as ARO's foram apenas um artifício autorizado pela LC 101/2000 (e pela Lei 4.320/64)para que os entes públicos se livrassem de momentâneas necessidades de dinheiro. O recurso a elas impõe uma responsabilidade aos entes: a de programar seus gastos no futuro, pois não mais poderão contar com a totalidade das parcelas de receitas correspondentes (já que parte delas foram antecipadas). Na verdade, o gestor terá um duplo propósito: gerar receitas capazes de quitar as ARO's no futuro e reduzir seus gastos (também no futuro)pois não mais poderão contar com a fonte correspondente. Se bem entendi, a criação de receita por você referida somente será possível por meio de economia de despesas no presente. Grande abraço!!

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  6. Professor, se ARO são operações de crédito ela se configuram como que tipo de despesa? e como elas podem ser extraorçamentárias?

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  7. Olá! Bem, em primeiro lugar, é preciso termos em mente que as operações de crédito estão classificadas como receitas e não como despesas. Ocorre despesa orçamentária quanto aos encargos pagos (juros, multas). Mas quanto ao principal devolvido, não haverá despesa empenhada, isto é, comprometimento do orçamento da unidade. Infelizmente, os autores das disciplinas de contabilidade pública e de orçamento público fazem confusão no uso de determinados termos. A rigor, não existe "receita/despesa extraorçamentária" quando o tema é orçamento público. Isso em razão do princípio da Universalidade que determina que todas as receitas e despesas estejam dentro da lei orçamentária. Ora, se todas elas devem estar no orçamento, não há receitas/despesas extras. Concorda? E por que a contabilidade pública fala em receita/despesa extra? Veja, nem todos os ingressos de receitas nos cofres públicos (e saídos deles) são provenientes da lei orçamentária. Um bom exemplo disso são as canções em dinheiro. Quando ingressam nos cofres públicos são "receitas". Mas não são receitas em sua verdadeira acepção. Por isso são chamadas de receitas extra-orçamentárias. Espero que tenha ajudado. Abraço!!

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  8. Professor, estou prestando concurso pra Procuradoria do Estado e estava apanhando demais na parte do Direito Financeiro. Até que enfim encontrei seu blog... Parabéns!!!
    O senhor têm uma excelente didática...

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  9. Professor, estou prestando concurso pra Procuradoria do Estado e estava apanhando demais na parte do Direito Financeiro. Até que enfim encontrei seu blog... Parabéns!!!
    O senhor têm uma excelente didática...

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  10. Olá Mirella! Obrigado! Divulgue o nosso trabalho entre seus amigos e conhecidos. Grande abraço!

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  11. Otimo!!! esclarecedor... ainda bem que existem pessoas como você, que disponibilizam do seu precioso tempo para instruir alguem... muito obrigada!

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  12. Dr. Alípio,
    Primeiramente, parabéns pela didática e facilidade de expor os conceitos.

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  13. Dr. Alípio, primeiramente meus parabens pela didática e facilidade com o tema.
    Gostaria de esclarecer o seguinte ponto:

    Quando o contribuinte estiver inadimplente com o imposto, for escrito na dívida ativa e se posteriormente o débito for objeto de um programa de parcelamento, este parcelamento poderia ser objeto de antecipação, sem o alcance da LRF ? O fluxo financeiro do parcelamento poderia ser cedido fiduciariamente a títulos de direito creditórios para empresa securitizadora ?

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  14. Olá Luiz!! Primeiramente, obrigado por visitar o meu Blog. A respeito de seu questionamento, é algo bem específico. Em princípio, não vejo problema algum, já que se trata de um recebível. Todavia, é importante ter em conta as disposições do art. 17 da Lei 8.666/93, que trata sobre a alienação de bens e valores no setor público. Também deverão ser consideradas as disposições da LRF no tocante às regras aplicáveis às operações de crédito. Um grande abraço!!

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  15. Simples, didático e direto.

    Parabens

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  16. Professor, tenho uma dúvida. agradeceria muito se pudesse me ajudar! Por que a ARO é tida como extraorçamentária enquanto que a operação de crédito é orçamentária?

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  17. Olá Iuri! Bem, a razão primeira é porque a lei assim as consideram. O caput do art. 3º da Lei 4.320/64 determina que as operações de crédito são de natureza orçamentária. Já o parágrafo único do mesmo artigo define as AROs como extraorçamentárias. Dessa forma, o próprio legislador é quem confere essa característica a cada uma delas. Todavia, sabemos que ambas representam obrigações a pagar. Portanto, por esse ponto de vista, ambas, em tese, teriam a mesma natureza. É importante destacar, todavia, que as AROs não entram na previsão da receita enquanto as operações de crédito, sim. As primeiras são apenas um artifício que o gestor público possui para fazer caixa, a fim de atender a momentâneas necessidades de dinheiro, conforme dispõe o art. 38 da LC 101/2000 (LRF). Já as operações de créditos não possuem essa finalidade. Elas, efetivamente, estão previstas no orçamento da receita, a fim de fazerem face às despesas públicas. Por isso, elas percorrem todas as etapas de realização das receitas públicas: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento, o que não ocorre com as AROs. Espero ter esclarecido sua dúvida. Abraço.

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    1. Esclareceu, sim, professor. Muito obrigado. Não conseguia compreender porque o legislador considerou uma orçamentária e a outra, não, muito embora ambas sejam obrigações a pagar. Grato pela ajuda.

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  18. Olá Iuri. Veja só. As AROs, quando ingressam nos cofres públicos, representam arrecadações artificiais. Por isso são chamadas de ANTECIPAÇÕES de receitas orçamentárias. Ou seja, numa ARO, é uma instituição financeira que realiza a previsão da receita (artificialmente falando) no lugar do contribuinte. Posteriormente, quando o ente público recebe do contribuinte o valor real previsto na lei de orçamento, ele pega esse valor e quita sua obrigação com a instituição financeira. Isso é muito semelhante ao que acontece quando os bancos oferecem a quem tem Imposto de Renda a restituir, uma possibilidade de recebimento antecipado do valor que só futuramente irá ser devolvido pelo Receita Federal. A pessoa física/jurídica que aceita negociar com os bancos nessas condições, recebe, em última análise, uma ARO. Elas antecipam sua restituição do imposto de renda junto a um banco de sua confiança. Posteriormente, quando elas recebem, efetivamente, sua restituição da Receita Federal, elas pegam esse valor e quitam sua obrigação perante o banco. Isso não ocorre com as operações de crédito. Nelas não há nenhuma antecipação. Existe, portanto, uma arrecadação REAL, não artificial. Forte abraço!!

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    1. Entendi bem, professor...Inicialmente, porém, quando o questionei, o aspecto que causava conflito íntimo era o fato de tanto a ARO e quanto as demais operações de crédito configurarem ingressos a serem restituídos no futuro(transitórios, portanto) e, entretanto, recebem classificações legais distintas: uma orçamentária e a outra, não. abraço

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  19. Ok. Em suma: uma, as AROs, representam arrecadações "artificiais"; outras, as operações de crédito, representam arrecadações reais. Abraço

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  20. Mais bem explicado que isso só se fosse desenhado. Muito bom.

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  21. Prof Alípio, por favor me tira uma duvida...porque a lei de LRF náo permite operações de credito por antecipação da receita?

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    1. Olá Tatiana!! Primeiramente, muito obrigado por visitar meu Blog. Quanto ao seu questionamento, na verdade, a LRF autoriza os entes a realizarem operações de crédito por antecipação da receita (as AROs). A Lei as regula em seu art. 38. A LRF só proíbe de realizá-las em duas hipóteses:

      a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada;

      b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.

      Fica a dica. Forte abraço

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  22. Professor, muito feliz em ter encontrado seu blog, super didático e de fácil compreensão. Porém, me ficou uma duvida, que inclusive não consigo achar com clareza em lugar nenhum: Quais receitas podem ser objeto de antecipação?

    Espero que o sr. possa me ajudar o mais rápido possível!
    Obrigada!
    Caroline

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    1. Boa noite!! Primeiramente, obrigado por frequentar este espaço e pelas palavras de incentivo. Quanto a sua dúvida, a rigor, todas as receitas contas no orçamento podem ser antecipadas. É evidente que essa antecipação não alcança as operações de crédito já que estas já são por si só empréstimos. Não faz sentido antecipar recursos de empréstimos. Basta antecipar a data de sua realização e ponto. O problema está resolvido. Pelo que sei, s.m.j, não há na literatura nacional algo que diga quais receitas podem ser antecipadas. Agora, existe uma situação específica prevista na LRF que proíbe a antecipação de uma certa rubrica orçamentária. Trata-se do disposto no inciso I do art. 37. Ele veda a antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido. Portanto, nesse específico caso, não é possível antecipar receita orçamentária. Por exclusão, todas as outras situações são possíveis, em regra. Por exemplo, se há previsão de receita de alienação de bens no orçamento e o leilão está previsto para ser realizado apenas no segundo semestre do ano, caso haja insuficiência de caixa no primeiro semestre e não for possível a realização do leilão antes, então é possível antecipar o recurso que só ingressará nos cofres públicos no segundo semestre através de uma ARO. Espero que tenha ajudado. Forte abraço!!

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  23. Professor, tenho uma dúvida: quanto ao penúltimo parágrafo, isso ainda é considerado ARO? A ARO não precisa, necessariamente, ser operação com instituição financeira? Porque teve uma questão da CESPE que me intrigou.. dizia que o Tesouro Nacional pode antecipar suas disponibilidades a um órgão que arrecade diretamente, desde que não prejudique as receitas vinculadas a outros órgãos e respeite os limites das dotações (aparentemente o examinador se baseou no art. 3º da MP 2170-36/2001). Isso seria considerado ARO (para fins de limites e regras da LRF, como autorização na LOA)?

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    1. Boa noite!! Conforme disse no comentário do questionamento seguinte a este: a ARO é uma operação de crédito que foge aos padrões de uma legítima operação de crédito (os recursos não precisam está contidos no orçamento, foge à vedação do inciso III do art. 167 da CF, se paga até o dia 10/12). Conquanto haja essa possibilidade, é inegável que uma antecipação feita pelo Tesouro Nacional preenche o principal requisito contido no conceito de ARO (art. 38): destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro (...). Ou seja, ela soluciona uma momentânea falta de dinheiro em caixa. É uma operação de crédito, com as duas ressalvas referidas. Abraço!!

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  24. Olá professor, gostei muito da sua didática! Mas fiquei com uma dúvida e gostaria muito que me ajudasse a entender. Quando o próprio Tesouro Nacional adianta parte das disponibilidades de caixa (não vinculadas) a determinado órgão, isso é considerado ARO? Porque eu tinha a impressão de que ARO era somente quando era contratada como operação de crédito mesmo, junto a instituições financeiras. Obrigada!

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  25. Boa noite!! Na verdade, as AROs não são uma operação de crédito comum. Prova isso, é que o inciso II, § 1º, art. 32, da LRF, não existe que os recursos delas provenientes estejam inclusos no orçamento (pois isso acarretaria duplicidade). Na verdade, as AROs em nada acrescentam ao orçamento. Elas apenas realizam, antecipadamente, algo que somente no futuro irá ingressar nos cofres públicos. Também ela não incorrerá na vedação do inciso III do art. 167 da CF, conforme dispõe o § 1º do art. 38 da LRF (desde que o valor antecipado seja pago até dia 10 de dezembro de cada ano). Então ela não é uma legítima operação de crédito o que autoriza o ente (STN ou estados) anteciparem parcelas dos repasses aos (estados/municípios). Diga-se de passagem que esse tipo de operação é menos custosa que aquelas feitas junto às instituições financeiras, pois não há, a rigor, cobrança dos encargos que normalmente um banco cobraria em tais operações. Um abraço!!

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